Развитие системы регулирования лекарственных средств в Украине: взгляд производителя (Часть 1)

Вашему вниманию предлагается первая часть аналитического материала о регуляторной политике в фармацевтическом секторе Украины. В своей статье представитель отрасли производителей, Сергей Сур проанализировал историю вопроса, последние произошедшие события в регуляторной сфере и дал свою оценку потенциалу украинской фармацевтической промышленности.

1. Цели и задачи регуляторных органов в фармацевтической сфере

Большинство государств в своих Конституциях декларирует право своих граждан на доступ к системе здравоохранения, частью которой являются лекарственные средства (ЛС).На сегодня в подавляющем большинстве стран мира существует ряд проблем, связанных с обеспечением населения лекарствами. В промышленно развитых странах основными проблемами являются избыток лекарств на рынке, их излишнее потребление, повышенные расходы общества на оплату потребляемых медикаментов, конфликт интересов серди тех, кто осуществляет оценку новых препаратов и регулирует их цены, фальсификация лекарств, нетарифные барьеры на пути экспорта и импорта и т. п.

У «бедных», развивающихся государств, как правило, другие проблемы: нехватка медикаментов, их нерациональное использование, зачастую – неудовлетворительное качество ЛС, малодоступные для многих потребителей цены, трудности с распределением. Причины этих проблем носят комплексный характер и связаны не только с недостатком финансовых ресурсов, но и с организационными, политическими и кадровыми проблемами. Очевидно, что эти проблемы также характерны сегодня для Украины и других стран СНГ.

Для организации эффективного обеспечения населения ЛС ВОЗ рекомендует странам с ограниченными ресурсами разработать и утвердить на государственном уровне «Национальную лекарственную политику» (НЛП) [How to develop and implement a national drug policy. – WHO, 2001] – документ, определяющий приоритетные задачи в сфере лекарственного обеспечения и основные пути их решения. Такой документ может также быть назван программой или стратегией развития фармацевтического сектора. В соответствии с рекомендациями ВОЗ, основу такого документа должны составлять положения принципиального характера и длительного действия, например, намерения правительства обеспечить население ЛС по доступным ценам, приверженность концепции основных лекарств, курс на преимущественное использование воспроизведенных препаратов (генериков) и т. п. В этом документе должны быть сопоставлены потребности в ЛС с имеющимися ресурсами (финансовые средства для импорта, собственное производство и пр.).

Согласно рекомендациям ВОЗ, основными целями НЛП любой страны является обеспечение: 1) справедливой физической и экономической доступности основных ЛС (минимально необходимых для базовых потребностей здравоохранения для борьбы с приоритетными заболеваниями); качества, безопасности и эффективности всех ЛС в стране; рационального использования ЛС (продвижение ЛС с терапевтически доказанной эффективностью и экономически эффективное использование ЛС медицинскими работниками и потребителями).

Общепризнанно, что фармацевтический сектор во всех странах является одним из наиболее отрегулированных, поскольку лекарства – это продукты, прямо влияющие на жизнь и здоровье людей.

При этом регуляторные органы (РО), наделяемые государством правами организовывать и контролировать систему обеспечения лекарствами лечебных учреждений и населения, представляют интересы потребителей и государства. В то же время для достижения вышеуказанных целей РО должны учитывать интересы субъектов фармацевтического рынка, занимающихся разработкой, производством, дистрибьюцией и розничной продажей ЛС.

Согласно рекомендациям ВОЗ, ключевыми элементами регулирования фармацевтического рынка являются:

• законодательная база (законы и подзаконные акты) с описанием принципов, правил, прав и обязанностей всех субъектов рынка ЛС;
• система регистрации ЛС (принципы, процедуры и критерии оценки эффективности, безопасности, качества, инструкций по медицинскому применению и этикеток ЛС, выдача разрешений на клинические исследования, мониторинг побочных реакций ЛС и др.); система лицензирования субъектов рынка (производителей, дистрибьюторов, импортеров и аптек) и специалистов;
• инспекторские службы (инспектирование субъектов рынка и ЛС, пострегистрационный надзор за качеством ЛС на рынке, регулирование рекламы и продвижения ЛС и др.). лаборатории по контролю качества ЛС.

Основной международной тенденцией в сфере обращения ЛС в последние десятилетия (в т. ч. – в странах СНГ) является расширяющаяся глобализация и гармонизация стандартов разработки, изучения, производства, продажи и потребления фармацевтических препаратов. Это, в свою очередь, приводит к усилению международной гармонизации регуляторных требований к безопасности, эффективности и качеству лекарственных продуктов, а также – форм проверки соответствия этим требованиям. В результате практика регулирования лекарственного обращения во многих странах развивается в одном направлении и сходными темпами, как через глобальные, общедоступные механизмы (ВОЗ, FIP, Всемирную медицинскую ассоциацию), так и через региональные, более или менее эксклюзивные формы сотрудничества (в рамках Европейского союза и Совета Европы, PIC/S, ICH).

Важнейшей мировой тенденцией является дальнейшее развитие системы стандартов надлежащих практик GxP. Однако признание ведущей роли GxP не свидетельствует о недооценке других элементов регуляторной системы (систем регистрации, инспектирования и лабораторного контроля). Повсеместно совершенствуется порядок регистрации новых ЛС, дифференцируются механизмы оценки (экспертизы) регистрационных материалов (например, сокращенный формат заявки для генериков, ускоренная процедура рассмотрения для особо важных ЛС, в отдельных случаях – возможность применения ЛС для лечения до завершения программы испытаний и официальной регистрации).

2. История развития системы регулирования ЛС в Украине

В бывшем СССР существовала централизованная государственная система производства, импорта и реализации ЛС. Производство ЛС осуществляли исключительно на государственных предприятиях, импортные препараты закупалис государственные организации, реализация ЛС проводилась только через государственную аптечную сеть. Ассортимент отечественных и импортных лекарств был относительно небольшим.

По этой причине законодательство СССР в фармацевтической области было очень лаконичным, декларативным и в основном состояло из ведомственных приказов Министерства медицинской и микробиологической промышленности, Министерства здравоохранения и Главного аптечного управления. Система лицензирования фармацевтических предприятий и аптек отсутствовала. Государственная инспекция по контролю качества ЛС и медицинской техники МЗ СССР насчитывала всего четырнадцать сотрудников, но при этом при всех республиканских, областных и межрайонных аптечных базах и складах существовала многоуровневая система контрольно-аналитических лабораторий (с общим количеством сотрудников в несколько тысяч человек). Контроль всех ЛС при их регистрации в СССР, первых пяти серий новых отечественных препаратов и контроль всех серий импортных ЛС проводили центральные научно-исследовательские институты в г. Москве. Главным заданием такой регуляторной системы было проверить на двух – трех уровнях максимально возможное количество серий ЛС, поступающих в аптечную сеть, и не допустить попадания к потребителям субстандартных препаратов.

Рынок ЛС в развитых странах (страны Европы, Северная Америка, Япония) характеризуется тем, что лекарства в очень широком ассортименте производят частные компании, при этом мерилом успеха является объем продаж и прибыли, а также – доля экспорта в объеме производства. В большинстве этих стран существуют очень подробные законы о лекарствах и нормативные документы, описывающие правила надлежащих практик GxP для разработки, доклинических и клинических исследований, производства, дистрибьюции и розничной реализации ЛС (GLP, GCP, GMP, GDP и GPP).

Наиболее важными элементами обеспечения качества ЛС в этих странах являются лицензирование производства отдельных дозированных форм при соответствии его требованиям GMP и регистрация ЛС, которые производятся конкретным предприятием. При этом уже на протяжении 40 лет развитые страны придерживаются мнения [Liljestrand A. National Drug Policies/ WHO Regional Office for Europe, 1979] о том, что в условиях развитого фармацевтического рынка лабораторный контроль отдельных серий ЛС в государственных или независимых лабораториях – это слишком дорогая и неэффективная форма государственного контроля. Причем, чем большее количество ЛС находится на рынке страны, тем дороже такая форма контроля. С учетом ужесточения современных требований к работе лабораторий по контролю качества ЛС, увеличения стоимости приборов, расходных материалов, реактивов и рабочего времени квалифицированных руководителей и персонала, лабораторный контроль с каждым годом становится все более дорогим элементом национальных регуляторных систем.

В связи с этим в регуляторных системах развитых стран объем работы лабораторий по контролю качества ЛС существенно сокращается (часто они контролируют менее 1% серий ЛС, находящихся на рынке). Каждая выявленная серия субстандартной продукции становится основанием для тщательного инспектирования предприятия, расследования проблем производства и его системы обеспечения качества. Таким образом, при производстве субстандартной продукции предприятие не только несет финансовые убытки, но и может потерять лицензию на производство ЛС и возможность осуществлять свою деятельность. В некоторых развитых странах в систему регулирования ЛС вовлекаются также фармацевтические предприятия, которых РО призывают сообщать о выявленных на рынке субстандартных продуктах конкурентов, и профессиональные ассоциации.

Сочетание рационального применения регулярного инспектирования фармацевтических предприятий и высоких требований к содержанию регистрационных досье (в т. ч. – данных валидации производства и системы спецификаций качества исходных материалов, промежуточных и готовых продуктов) гарантирует более эффективный и дешевый путь к высокому качеству ЛС по сравнению с анализом отдельных серий в государственных лабораториях. Поэтому РО развитых стран (США, страны ЕС, Япония) основные усилия направляют на инспектирование производства ЛС, причем не только в своих странах, но и в странах-экспортерах.

После распада СССР Украина должна была создать свою национальную систему РО ЛС с учетом кардинальных изменений политических и экономических условий в стране, в т. ч. – и на фармацевтическом рынке (децентрализация, приватизация и др.). В 1992 г. были созданы национальные государственные органы по регистрации, лицензированию, стандартизации и контролю качества ЛС, в т. ч. – Государственная инспекция по контролю качества лекарственных средств МЗ Украины (ГИ МЗ). Территориальные подразделения ГИ МЗ в областях, АР Крым, городах Киеве и Севастополе были созданы на базе бывших областных и городских контрольно-аналитических лабораторий, и с самого начала работы ГИ МЗ важным направлением ее работы стало создание системы лабораторий по контролю качества ЛС.

В середине 1990-х годов с помощью ВОЗ, ознакомившись с опытом других стран, руководство украинских РО осознало необходимость перехода к модели регулирования, основанной на внедрении требований GxP на всех этапах жизненного цикла ЛС, в первую очередь – требований GMP к производству лекарств. Рядом постановлений правительства и приказами МЗ Украины были поставлены задачи внедрения требований GxP в практику субъектов фармацевтического рынка, определения современных требований к регистрации ЛС, принципов рационального использования ЛС путем создания и внедрения стандартных протоколов лечения и формуляров.

К сожалению, реализация этих задач в Украине была очень медленной и непоследовательной (например, даты обязательного внедрения GMP переносили с 1998 на 2000, 2002, 2005, 2009 и 2010 годы) по сравнению с другими странами Восточной Европы и Балтии, где создание и внедрение новой системы регулирования ЛС произошло в течение трех – пяти лет.

При этом в нашей стране была провозглашена добровольная возможность проведения производителями сертификации своего производства на соответствие GMP. Был создан ряд нормативных документов, которые стимулировали украинские предприятия внедрять требования GMP, смягчая процедуры регулирования для предприятий, которые прошли такую сертификацию.

В результате необязательности выполнения требований GxP при разработке, доклинических, клинических исследованиях и производстве для украинских, а соответственно, и зарубежных предприятий, на украинский рынок вышло и продолжает на нем находиться большое количество украинских и зарубежных ЛС (из стран Азии, СНГ и др.) с неподтвержденным качеством и недоказанной эффективностью и безопасностью.